21世纪经济报道记者李莎 北京报道 近日，中央城市工作会议举行，这是时隔近十年，党中央再次召开最高规格的城市工作会议。会议对当前城市发展阶段变化作重要判断，并提出六方面的现代化人民城市建设目标，划定接下来城市工作的七大重点任务。
在当下召开中央城市工作会议有什么考虑？会议作出的我国城镇化发展阶段变化的判断会对接下来的城市工作带来哪些影响？现代化人民城市建设目标的提出释放了哪些信号？如何看待城市更新的潜力？对于会议中提出的“提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力”应该怎么理解？如何发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈？
带着这些问题，21世纪经济报道对北京大学首都发展研究院院长、政府管理学院教授李国平进行了专访。李国平认为，我国城市化已进入中后期，这一转变背后，是人口总量减少与老龄化加剧、科技进步推动发展动能转换、居民追求多元化品质生活等多重背景的叠加。城市发展要从“增量”转向“提质”，从“以地为中心”的城镇化转向“以人为中心”的城镇化，存量更新成为重中之重。
对于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，李国平倡导采用多中心、网络化的发展模式。他认为应积极鼓励人口流动，要尽可能减少对人口流动的不必要干预，在尊重市场规律、保持城市活力的基础上，通过持续完善基础设施与公共服务供给，为人口合理聚集提供保障。
李国平表示，大城市因基础设施等条件更优越，人口吸引力更强，未来我国大城市的体量或将进一步扩大，中小城市的收缩将会加速。但这并不意味着城市规模将无限扩大，当大城市规模过大、功能支撑又没有那么充足的时候，人口也会转向其他更宜居的中小城市，这是城市发展的客观规律。对城市的管理应该顺应规律，因势利导，但也要努力避免在一定时期内出现城市发展大起大落的情况。
《21世纪》：时隔十年，中央城市工作会议再度召开，在当前召开这一会议有怎样的背景？对接下来的城市工作会带来哪些影响？
李国平：第一个大的背景是，我国城镇化即将进入后期阶段。我国城镇化水平（一般用城镇化率来衡量）逐年提高，近十年来，我国常住人口城镇化率从2015年的57.3%上升到2024年的67.0%，年均增速约一个百分点，这意味着我国2/3的人口已生活在城市。
根据城镇化发展的阶段划分，城镇化率不到30%时为初期阶段，城镇化率增速缓慢；在城镇化率介于30%~70%之间时为中期阶段，城镇化率增速比较快；城镇化率超过70%时为后期阶段，城镇化率增速放缓，在城镇化率达到80%后一般就不再增加，大国或大的经济体一般都已经经历或即将经历这一过程。
根据目前我国城镇化水平上升的趋势，我国将在“十五五”期间步入城市发展的后期阶段，其后的城镇化率增速上升将更加缓慢，增长至80%或者85%之后，城镇化率将不再增加。这也意味着未来城市在量上的增加将非常有限。城镇化不同阶段所针对的问题不同，在城镇化快速发展时期，城市建设要以满足增量和规模扩张为主，走向城镇化后期，要转向精雕细琢，从“增量”转向“提质”。
第二个大的背景是人口的变化，包括人口总量的减少和人口老龄化。人口总量的减少意味着不再需要那么多的城市空间，应对人口老龄化则需要进行适老化改造。2015年以来，我国60岁及以上老年人口、65岁及以上老年人口占总人口的比重持续增加，年均增速均超0.5个百分点。十年来，我国已从初步迈入老龄化社会，转变为进入中度老龄化阶段。这意味着，一方面，以前那种通过大规模土地开发、向城市更远郊区拓展来实现城市规模扩张的发展模式已经成为过去式。中国面临城市收缩的趋势，不太需要那么大的发展空间了。另一方面，在过去的城市发展过程中，我们对快速进入人口减少和老龄化社会认识不足也缺乏应有的准备，当今城市不得不面对大量的老旧小区加装电梯等适老化改造等城市更新任务。
第三个重大变化是城市发展动能将发生变革。过去中国城市大多是走了一条规模扩张之路，是建立在大规模城市空间拓展、土地开发、城市基础设施建设、房地产开发来获取城市发展动能（建设资金主要来源）的模式，但现在进城人口减少，很难再依赖卖地卖房获得城市建设资金，这就需要找寻城市发展新动能。因而这次会议将创新作为城市发展的首要目标非常重要，强调通过新质生产力以及城市更新来促进城市发展动能转变，近年来以信息技术和生命科学领域的科技进步和产业变革加速发展，为城市发展动能转换带来了机会和可能。
第四个重大变化是居民需求升级。随着经济增长，城市居民消费能力和生活水平不断提高，居民需求已然不同，对于城市多样性以及美丽、生态、健康、文明等生活品质的重视程度越来越高，这对城市供给提出新要求，需要对每个细分领域进行精雕细琢。
这四大背景或者说变化，需要思考未来城市发展要何去何从，因而在当下召开本次中央城市工作会议非常必要，不仅在于对当前城市工作的部署，更是为今后10年乃至更长时期的城市发展确定了基本的方向，开启了中国城市发展的新纪元。我认为，会议对接下来城市工作的影响，最重要的是明确了城市发展是以人民为中心的理念，人民城市建设要以人的需求、人的城镇化为核心。
《21世纪》：会议判断，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这一判断对我国城镇化进程有何标志性意义？这种转变要求城市在土地、产业、人口等政策上作出哪些调整？
李国平：正如我前面所谈到的，我国2/3的人口已经进城，接下来城镇化水平很难再保持快速增长，将趋于稳定，这是城市发展的规律。随着城市大规模扩张，我们开发了大量土地，建设了海量房屋，但其中的“好房子”并不多，难以满足“提质增效”的新需求。所以我认为，在当下的城市发展阶段，会议做出这一判断是正确且必要的。
从整体来看，这一判断意味着我国城市发展进入了一个关键拐点，正经历从“量”到“质”、从“快”到“稳”的根本性转变。当前我国城镇化率已接近70%，之后城镇化率增速将放缓。这也呼应了我前面谈到的强调城市发展要以人为中心，以满足人的需求为主，注重技术赋能创新发展、更加关注老龄化程度加深下的弱势群体需求等方面。
从城市内部来看，未来城市之间的分化将更加明显，人口和资源可能会进一步向大城市集中，一些中小城市将面临大规模收缩的风险，这是可以预期的。过去几乎只要是城市就能吸引人口，但近几年一些城市表现出来的情况已经有所不同，在更远的将来，未必所有城市都能继续存在，那些发展不佳的城市难免会被淘汰。
随着城市发展阶段的变化，过去大规模开发的模式已不合时宜，土地财政的老路已经走不通。即便适度放宽土地管控，市场主体也未必愿意介入开发。土地管理要转向精细化利用，不能再依赖土地财政，更不能放任城市盲目扩张，而应将重心放在存量更新上。
在产业方面，未来城市整体产业发展方向一方面要大力发展现代服务业和高新技术产业；另一方面也要发展以市民需求导向的生活性服务业和能提供更多就业机会的产业，比如随着老龄化程度的加深，发展健康养老服务业等。
在人口方面，衡量城市吸引力的直接标准，便是人口的流入意愿以及净流入量。过去很多大城市在人口流入方面多有限制，而如今怎样有效导入人口成为关键，因而各地在放开户籍制度的同时，也在着力提供更优惠的条件吸引人口，比如提供公租房、廉租房等等。而人才的重要性则更为凸显。当前除了个别超大特大城市外，各地人口流入的政策限制已经解除，但在实际执行中，部分城市仍存在一些束缚性的规定。我认为，面对当前的人口形势以及为了提升城市活力，加快放开所有对于人口流入的束缚将是每个城市的正确选择。
创新成为城市发展新动能
《21世纪》：会议提出建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市目标。这释放了哪些新信号？与过去相比，“创新”被置于首位，这对破解当前城市动能转换难题有何深意？
李国平：与党的二十大报告中“打造宜居、韧性、智慧城市”的提法相比，中央城市工作会议提出的现代化人民城市建设目标增加了“创新”、“美丽”和“文明”这三个更加细化的维度，这些新增的目标对未来的城市工作很关键。
过去我们谈论“宜居”更多会偏向生活环境和生活配套层面，比如交通、购物、医疗便利，以及生态环境优化；“韧性”则聚焦抵御自然灾害的能力，以及灾害发生后城市的应急响应与恢复能力；“智慧”则强调以科技手段赋能城市管理与治理。
“创新”更强调新形势下城市发展的驱动力来源和新动能，突出科技的作用，这是一个关键的新提法，除了科技创新之外，制度创新也应是“创新”的应有之义。
“美丽”的提出，与“美丽中国”建设相呼应，是更高层次的要求，这意味着城市不仅要生态环境良好，还要达到“养眼”的审美境界，体现了对城市内在风格的高品质、个性化的追求。虽然从宽泛意义上看，可以将“美丽”纳入“宜居”范畴，但将其单独列出，凸显了对城市审美价值的重视。
“文明”一方面强调城市发展需要文化根基，要重视城市在历史积淀、人文氛围、社会风尚等方面的内在涵养；另一方面，新阶段下城市不应再单纯依靠政府财政和管理来支撑运转，也要提升社会的文明程度，通过社会互助、志愿服务、尊老爱幼等文明实践，提升城市运转能力，以彰显中华传统文化精神价值与中国特色社会主义制度优势。
《21世纪》：区别于2015年中央城市工作会议中提到的棚改思路，城市更新被写入今后一个时期城市工作的总体要求和重点任务，并明确要稳步推进城中村和危旧房改造，这种转变如何体现“内涵式发展”？怎么突破城中村改造的资金瓶颈？
李国平：2014年政府工作报告提出要解决“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。棚改的推行，与当时城市人口快速积累的背景有关，不仅是原有居民居住环境差，还有大量进城农民工的居住困难问题更加突出。通过棚改，解决了一些棚户区的历史遗留问题，很多人居住困难的状况也得到改善，但主要解决的是居住的“量”的问题。
如今的重点是城市更新，是在居民整体住房压力得到缓解后，追求居住的“质”的提升。我国大规模房地产开发始于20世纪90年代中期，至今已近30年，当时建设的房屋多为6层以下的无电梯楼。而随着人口老龄化加剧，这类建筑已难以满足当前的居住需求，因此城市更新需要全方位推进。
今后在城镇化增速放缓背景下，城市更新将成为城市提质增效或者说存量更新的重要抓手，也是政府部门，尤其是城建和规划部门工作的重中之重。比如，过去很多小区的功能相对单一，需要补充相关的配套服务设施。除了适老化改造，还需要增加文化、娱乐等更贴合当下居民需求的配套，完善相关城市功能，这些也是过去城市规划、建设及社区服务中未能充分覆盖的领域。
另外，一些早期建设房屋的安全标准相对低、建筑质量相对差，已逐渐显现安全隐患，城中村的居住条件也亟待改善。因此，城中村和危旧房改造也将成为未来城市内部更新和保障城市安全发展的重要内容。
我认为，在现有城市空间范围内进行优化提升，均属于内涵式发展，其关键在于完善内部功能，提升居住的便捷性与宜居性。例如，要建设和完善社区公共食堂、助老服务等公共服务设施，更好满足居民的生活需求，这些服务设施的强化，离不开对现有空间的改造与设施的升级。
包括城中村改造在内的城市更新，面临的最大问题是融资问题。城市更新需要大量资金投入，仅靠财政投入难以满足需求，只有导入社会资本，更好发挥企业的积极性和创造性，才能为城市更新提供持续动力。对此，我认为破解资金瓶颈的关键在于制度创新。过去社会资本进入城市更新领域面临较多规定和门槛，对此需要逐项讨论研究，尽可能放开社会资本进入城市更新领域的门槛。包括土地使用权的年限等问题也值得探讨，目前商业土地使用权最高年限为40年，居住用地为70年，若能适当延长使用期限，将对城市更新的投融资产生积极影响。
《21世纪》：土地财政、大拆大建、房地产“三高”模式等难以为继，城市更新中哪些领域可以成为驱动城市发展的新动能？
李国平：对土地财政的依赖、房地产的过度扩张，本质上都是城镇化高速推进过程中“以地为中心”的城镇化模式的结果，现在要转向“以人为中心”的城镇化，城市更新无疑会成为重要的抓手和动能，这些都能带来新的需求和投资机会。一方面是推进街区、老旧小区改造、城中村和危旧房综合改造，例如对老旧小区大面积加装电梯、进行适老化改造、建设口袋公园、进行街角空间优化、增加社区公共空间、改善社区交流环境等。另一方面是进行功能转换与提升，根据需求变化调整土地用途，如工业区转型创新社区，增加引入商业、办公或公共服务设施等，按照创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧标准提升街道和社区功能等。
为人口合理聚集提供保障
《21世纪》：有观点认为，会议“提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力”的表述，意味着对超大特大城市的发展要从控制和限制人口增长，转向尽量吸纳更多人。对此你怎么看？
李国平：早在2009年，我就在《网络化大都市》一书中探讨过相关问题。城市规模受规模经济作用影响，现实中往往呈现规模“越控越大”、人口“越控越多”的态势，因为城市规模的扩大对经济发展具有显著的促进作用，但规模过大也会引发交通拥堵、住房紧张、宜居水平下降等“大城市病”。
我认为在城市范围内，要处理好这一问题，要倡导多中心、网络化的发展模式。这一模式既在地域空间上保持一定聚拢性，又通过多中心的分散布局缓解集中带来的压力，各中心之间通过网络化方式连接，最终实现人口分布、功能布局与资源承载之间的动态平衡。
在我看来，即使是超大城市也不必刻意去控制人口流入，而是应在尊重市场规律、保持城市活力的基础上，通过持续完善基础设施与公共服务供给，为人口合理聚集提供保障。让更多人共享现代化城市发展的好处，本身就具有积极意义。当然，在这一过程中，需要寻求规模经济和规模不经济之间的平衡。一方面，人口的自由流动非常重要，要尽可能减少不必要的干预；另一方面，也要推动更多城市实现更好地发展，避免部分城市迅速出现人口过度萎缩的情况，这也会带来问题。
《21世纪》：应该怎么理解“优化现代化城市体系”的内涵？如何发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈？
李国平：优化现代化城市体系，意味着要实现大中小城市相结合、协调发展的局面。在此过程中，各国会存在差异，有的国家中小城市占比高、大城市数量少，有的国家则是大城市占比高、中小城市占比低。这与其自身发展情况密切相关，若发展态势良好，不必刻意限制不同规模城市的数量和比例，但仍需要体现相对均衡的理念。
以中国为例，当前有人会认为我国大城市比较多，但从未来发展的角度看，大城市的体量将进一步扩大。因为城市体量涉及人口支撑问题，大城市因基础设施等条件更优越，人口吸引力更强。从当前人口流向来看，人口并未流向中小城市，而是流向大城市，中小城市的收缩可能还会加速。但这并不绝对，当大城市规模过大、功能支撑又没有那么充足的时候，人们也会转向其他更宜居的中小城市。从理论上讲这是城市发展的规律，并不一定要过度干预，对于边疆地区等特殊类型的城市要进行政策支持，对其他城市的管理要顺应规律因势利导。从优化城市体系的角度来讲，也不能完全放任不管，至少在一定时期内要避免出现城市发展大起大落的情况，这可能更加关键。
城市群更强调城市之间的分工、联系和互动，都市圈则更多强调中心城市对外围的辐射带动作用。我们现在虽然已经形成了不少城市群和都市圈，但大部分城市群中城市间的联系还不够紧密，都市圈的范围又相对过大，中心城市往往只能辐射到圈内的中心区域，对都市圈外围地区的带动能力不足。因此，无论是城市群还是都市圈，目前除个别外，在一定程度上都还处于发展中的阶段，距离成熟还比较远。这也意味着，在优化现代城市体系的过程中，要进一步加强城市群中城市间的联系、提升中心城市对外围区域的辐射带动作用。
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